Toezichthouders treden te voorzichtig op

Onder leiding van Michiel Scheltema gaat de onderzoekscommissie naar de DSB-affaire onder andere na of de Autoriteit Financiële Markten (AFM) heeft gefaald als gedragstoezichthouder en/of de Nederlandsche Bank (DNB) als prudentiële toezichthouder. De commissie-Scheltema wordt geacht vóór 1 februari aanstaande haar advies uit te brengen. Dat wordt nog een hele tour de force.

AFM-bestuurder Theodor Kockelkoren heeft met een interview in Het Financieele Dagblad van 10 november 2009 al een schot voor de boeg gegeven. In dit interview verwijt Kockelkoren de banken dat zij de klant nog niet centraal stellen. Hij pleit voor preventieve bevoegdheden voor de AFM ten aanzien van de ontwikkeling van financiële producten. De banken en verzekeraars verkopen naar zijn mening nog steeds ‘knollen voor citroenen’, terwijl de consumenten in zijn ogen onvoldoende kwaliteitsdruk kunnen uitoefenen om betere producten af te dwingen.

De stevige uitspraken van de AFM-bestuurder kregen veel bijval van de financiële woordvoerders in de Tweede Kamer. Een enkele woordvoerder vroeg zich wel af waarom de AFM dit niet eerder heeft gezegd en merkte op dat het wel op een vlucht naar voren lijkt. Op de vraag waarom de AFM zo laat was met het aan de kaak stellen van de praktijken van DSB Bank had Kockelkoren zijn antwoord wel klaar. De AFM heeft pas sinds 2007 de bevoegdheid om namen te noemen, maar alleen in combinatie met een boete. Daarvoor moet men een uitgebreid feitenonderzoek doen, met een proces van hoor en wederhoor. Dat verklaarde volgens hem waarom er pas afgelopen zomer een boete aan DSB is opgelegd.

Het lijkt erop dat de AFM haar huidige bevoegdheden in de afgelopen jaren onvoldoende heeft benut. Dan is een pleidooi voor extra preventieve bevoegdheden ongepast en heeft het er wel degelijk de schijn van dat de gedragstoezichthouder met een vlucht naar voren bezig is. Het is overigens wel kwalijk dat de AFM voortdurend alle banken over één kam scheert. Ik daag de AFM om uit om namen en rugnummers van banken te noemen. De huidige opstelling ondermijnt het vertrouwen in de financiële sector en creëert een sfeer van argwaan, ook tegen die partijen die hun best doen om vlekkeloos te functioneren.

Daarnaast is er behoefte aan meer duidelijkheid over het waarom en op welke voorwaarden DNB als prudentiële toezichthouder heeft gemeend om ruim vier jaar geleden een bankvergunning aanDSB te moeten verstrekken. Het kan zijn dat deze bankvergunning door DNB is verleend in de hoop en verwachting dat DSB het Nederlandse bancaire landschap eens flink zou opschudden.

Met de wijsheid van achteraf moet worden geconcludeerd dat DNB onvoldoende harde voorwaarden heeft gesteld aan de integriteit en deskundigheid van de bestuurders en commissarissen van DSB Bank. Er moet ter verdediging van DNB worden opgemerkt dat DNB tot nu toe alleen mocht toetsen op integriteit en niet op deskundigheid. Dit laatste kan per 1 januari aanstaande wel worden getoetst, op grond van de aanbevelingen van de commissie-Maas en de daarop gebaseerde code Banken.

Daarnaast zou DNB de overgang moeten maken van een ‘rule-based’ naar een ‘principle-based’ toezicht. Dat betekent dat de prudentiële toezichthouder zich in de toekomst inniger moet bemoeien met de financiële instellingen. De toezichthouder dient continu precies te weten wat er binnen deze instellingen gebeurt en waar de risico’s genomen worden.

Dat betekent ook dat niet alleen formeel moet worden getoetst of een financiële instelling een model heeft om haar risico’s in kaart te brengen en haar risicomanagement heeft geformaliseerd. In het verleden heeft te veel nadruk gelegen op het afvinken van deze formele criteria binnen de eerste pilaar van Basel II. Daarnaast heeft het te veel ontbroken aan de beoordeling van gedragsaspecten van bestuurders, die ook discretionair mogen worden beoordeeld binnen de tweede pijler.

Het prudentiële toezicht van DNB is te formalistisch en te legalistisch geworden, hetgeen overigens begrijpelijk is door de juridisering van de samenleving. Er moet een verschuiving plaatsvinden van een op regels gebaseerd toezicht, naar een op principes gebaseerd toezicht, dus een verschuiving van formalistische eisen naar discretionair toezicht. Moderne toezichthouders moeten veel preciezer weten wat er in een bank speelt. Een toezichthouder loopt per definitie achter de feiten aan, maar de financiële wereld innoveert zo snel en daarom is het zaak om de achterstand zo klein mogelijk te houden.

Dat kan alleen als toezichthouders veel meer voeling krijgen met wat er in het bankwezen speelt. Banken mogen voldoen aan deze formele eisen van Basel II, maar dat wil nog niet zeggen dat het risicomanagement binnen die banken adequaat en professioneel geregeld is, terwijl dit binnen de tweede pijler van Basel II kan worden beoordeeld. De prudentiële toezichthouder moet zich meer bezig gaan houden met de ‘zachte’ gedragsaspecten, ook zonder dat dit formeel-juridisch volledig kan worden onderbouwd. Dat betekent dat de toezichthouder vooral ook de ontwikkeling van best practices bij financiële instellingen moet stimuleren.

Ik wens de commissie-Scheltema veel wijsheid in de komende tijd toe.

– Sylvester Eijffinger
Zie Het Financieele Dagblad van 11 november 2009