Hof Karlsruhe bindt handen Merkel in aanpak eurocrisis, Duits parlement heeft het laatste woord

Terwijl de spanningen in de eurozone steeds verder oplopen, doet het Duitse Constitutionele Hof een uitspraak die de speelruimte van bondskanselier Merkel in de crisis ernstig beperkt. De gevolgen zijn ingrijpend.

Er ging een golf van opluchting door de eurozone en ver daarbuiten heen toen het Duitse Constitutionele Hof in Karlsruhe op 7 september bekendmaakte dat de Duitse deelname aan de steun voor Griekenland en de redding van de euro niet in strijd zijn met de Duitse grondwet. Wij denken dat die opluchting niet gerechtvaardigd is en dat de politici hun conclusies te snel hebben getrokken.
Wie naar de hele, 29-pagina’s tellende uitspraak kijkt, kan niet anders dan concluderen dat die veel minder Europa-vriendelijk is dan op het eerste gezicht lijkt. De gevolgen van het oordeel van het Constitutionele Hof voor de Economische en Monetaire Unie (EMU) en de euro op de middellange en lange termijn worden zwaar onderschat. Weliswaar is de vindingrijkheid van de politici, ook in Duitsland, groot, maar hier ligt een rechterlijke uitspraak waarin het beleid van de regering is getoetst aan de Duitse grondwet. Bij eerdere uitspraken van het Hof hebben de politici het niet gewaagd die te omzeilen.

De uitspraak van 7 september is helder en scherp geformuleerd, veel scherper dan eerdere uitspraken. Daardoor wordt het minder waarschijnlijk dat het Hof in een later stadium eventuele pogingen van politici om de uitspraak te verzachten zal accepteren.
Om de uitspraak op waarde te schatten, moet de uitspraak van het Hof worden bezien in relatie tot de voorgestelde oplossingen voor de eurocrisis. Minister-president Mark Rutte en minister Jan Kees de Jager van Financiën pleiten voor de komst van een eurocommissaris die verregaande bevoegdheden zou hebben om begrotingszondaars te straffen. Dit voorstel heeft raakvlakken met de oplossing die veel anderen voorstaan en die neerkomt op de introductie van een Europese minister van financiën.
Daarnaast is er het veelgehoorde pleidooi om de omvang van Europese noodfonds (EFSF) te vergroten. Dat zou liever vandaag dan morgen moeten gebeuren. Vroeg of laat zouden er ook eurobonds moeten komen, staatsobligaties die worden uitgegeven door en namens alle eurolanden. De Europese Commissie heeft onlangs aangekondigd over deze eurobonds binnenkort met voorstellen te komen.
Tot 7 september waren al die voorstellen op zijn minst in theorie een optie. Na de uitspraak van 7 september zijn ze gedegradeerd tot onderwerp van academische discussies. Zij kunnen namelijk niet uitgevoerd worden. Beide uitwegen, pro-actief handelen en overdracht van soevereiniteit, zouden in strijd zijn met de Duitse grondwet.

Het Constitutionele Hof in Karlsruhe heeft in principe geen obstakels opgeworpen om het Europese noodfonds te vergroten. Zolang het Duitse parlement het laatste woord behoudt over de omvang van het noodfonds, zijn de hoogste Duitse rechters tevreden. Zij willen weliswaar dat er een soort bovengrens wordt bepaald, maar waar die bovengrens ligt, is volgens het Hof domein van de politiek. Die kan beter dan het Hof beoordelen hoeveel hooi Duitsland op zijn vork kan nemen.
Maar ook al zou het parlement akkoord gaan met een vergroting van het noodfonds van de huidige 440 miljard tot 5.000 miljard euro, dan nog is de rol van het Duitse parlement niet uitgespeeld. Elke keer als er geld uit het noodfonds moet worden opgenomen, is de Duitse regering verplicht om het Duitse parlement om toestemming vragen. Het gaat volgens het Hof om een ‘budgetrechtaangelegenheid’ en die noemt het Hof ‘een centraal element van soevereiniteit’.
Zonder toestemming van het parlement voor individuele reddingsoperaties zou het stemrecht van de Duitse kiezer namelijk worden uitgehold, hetgeen in strijd zou zijn met de Duitse grondwet.
Het is natuurlijk mogelijk dat het Duitse parlement telkens weer de pincode zou verstrekken om opname van noodkredieten mogelijk te maken, maar elke keer weer zou er op de financiële markten onzekerheid ontstaan over de uitslag van de stemming in het parlement. Daardoor zouden de rentes in de probleemlanden in de eurozone oplopen, waarmee de problemen in die landen alleen maar groter zouden worden. Europa zou zo zelfs met een supernoodfonds constant achter de feiten aan blijven hollen.

Bondskanselier Angela Merkel sluit op langere termijn de invoering van eurobonds weliswaar niet uit, maar de introductie van eurobonds gaat regelrecht in tegen het oordeel van het Hof. Het Hof heeft namelijk bepaald dat Duitsland ‘geen permanente mechanismen mag opzetten die ertoe zouden leiden dat Duitsland verplichtingen op zich neemt waarvan de omvang afhankelijk is van besluiten in andere eurolanden en waarover het Duitse parlement dus niets te zeggen heeft’.
Het is moeilijk in te zien hoe de door de Europese Unie of door alle lidstaten samen uit te geven staatsobligaties aan die eis kunnen voldoen. Wellicht dat een plafond een uitweg zou kunnen bieden, maar dan krijgt Europa binnen de kortste keren dezelfde discussies als in de VS over het verhogen van het schuldplafond. Met alle gevolgen van dien. Wordt dat plafond niet verhoogd, dan zijn eurobonds nutteloos en wordt het plafond wél verhoogd, dan zou dat niet stroken met het eis van het Hof dat er geen permanent, open-eind mechanisme mag komen.
Eurobonds zouden ook in strijd zijn met de uitspraak van 7 september, omdat ze permanent zijn en inhouden dat het Duitse parlement controle verliest over fiscale zaken. Daarmee zouden de eurobonds ‘een onomkeerbaar proces met nadelige gevolgen voor de fiscale soevereiniteit van de Duitse Bondsdag’ worden, iets wat het Hof expliciet verbiedt (artikel II 2 a).

De rode lijn is dat de Duitse Bondsdag over budgetrechtaangelegenheden gaat en moet blijven gaan. Het parlement mag hooguit in de marge bevoegdheden op dit gebied overdragen aan Brussel en zelfs dan alleen als dit tijdelijk is en dus zeker niet permanent. In een eerdere uitspraak uit 2008, over het Verdrag van Lissabon, heeft het Hof namelijk duidelijk gemaakt dat alleen het Duitse volk direct bevoegdheden kan overdragen. Kortom, voor een fiscale unie in Europa is hoe dan ook een referendum nodig in Duitsland.
Het Constitutionele Hof eist daarnaast ook dat de toekomstige afspraken over hulp aan de zwakke eurolanden scherp en expliciet moeten zijn. De rechten, plichten en doelstellingen moeten duidelijk zijn geformuleerd. Dat kan het maken van nieuwe afspraken tussen Europese leiders in de toekomst nog veel lastiger maken dan het nu al is. De Europese regeringsleiders slagen er wel in – als het puntje bij paaltje komt – om op het op hoofdlijnen eens te worden, maar vaagheid is doorgaans troef. De invulling van de gemaakte afspraken duurt in de regel veel langer.

Na de uitspraak van 7 september is het voor Bondskanselier Merkel een stuk moeilijker geworden om pro-actief op te treden in de eurocrisis. Terwijl juist dit pro-actieve optreden cruciaal is om de eurocrisis te beteugelen. Zolang er geen referendum is gehouden over de vraag of fiscale soevereiniteit mag worden overgeheveld van Berlijn naar Brussel, zullen alle maatregelen om de eurocrisis te bezweren óf volstrekt ontoereikend zijn óf in strijd zijn met de Duitse grondwet.
Er is nog wel een lichtpuntje in deze constitutionele duisternis. De Bondsdag heeft een procedure afgesproken die ervoor moet zorgen dat eventuele noodkredieten aan andere eurolanden snel kunnen worden behandeld. Er zal een kleine commissie van financiën worden gevormd die de slagvaardigheid van de Bondsdag overeind moet houden. Ook dat is een uitvloeisel van de ingrijpende uitspraak van het Constitutionele Hof op 7 september.

Sylvester Eijffinger is hoogleraar financiële economie aan de Universiteit van Tilburg en lid van het Monetaire Experts Panel van het Europese Parlement. Edin Mujagic is monetair econoom en promovendus aan de Universiteit van Tilburg. (FD-essay van vandaag).

EP Briefing Paper Sterk Europees noodfonds maakt problemen eurolanden beter beheersbaar.
Zie ook het FD essay Middenpartijen niet in staat tot antwoorden op de onzekerheden van deze tijd.
Lees ook het FD-essay Onafhankelijkheid centrale banken twijfelachtig.

Dit bericht is geplaatst in ECB, Edin Mujagic, EU, FD Essays, internationale economie, kredietcrisis, Sylvester. Bookmark de permalink.