Geen gelijk speelveld voor Nederlandse banken

Eurocommissaris Neelie Kroes heeft in haar mededingingsbeleid het gelijke speelveld op Europees niveau onvoldoende in het oog gehouden. In haar artikel (FD 9 januari) is zij op de door ons eerder in deze krant concreet naar voren gebrachte bezwaren niet of nauwelijks ingegaan. Deze bezwaren zijn naast een gelijk Europees speelveld de legitimiteit en transparantie van het gevoerde beleid en de criteria op basis waarvan een onderscheid gemaakt wordt tussen ‘gezonde’ en ‘ongezonde’ banken.

Allereerst is er op dit moment op Europees niveau geen sprake van een gelijk speelveld omdat de concurrentieverhoudingen nog te veel in nationaal opzicht worden beoordeeld. Dit schept ongelijkheid in het speelveld tussen grote, middelgrote en kleine EU-landen. In het bijzonder geldt dit voor middelgrote en kleine landen met een relatief grote financiële sector.

Daarvan zullen wij nog lang de gevolgen ondervinden. Mededingingsbeleid is voor een open economie als Nederland van levensbelang, maar dan moet er wel op Europees niveau sprake zijn van een gelijk speelveld. Nederlandse banken als ING zijn door de Commissie benadeeld ten opzichte van de Franse banken, die allemaal staatssteun hebben ontvangen.

Daarnaast schrijft mevrouw Kroes over haar beleid: ‘Wij zijn volledig duidelijk geweest over hoe we de staatssteunregels toepassen door de publicatie van duidelijke beoordelingscriteria voor staatsgaranties, voor herkapitaliseringen, impaired asset relief en onze benadering van de herstructurering van banken’.

Zij doelt hier op Richtsnoeren van de Commissie die moeten verzekeren dat steunmaatregelen voor banken in crisis zich uitsluitend richten op stabilisatie van financiële markten en onnodige negatieve effecten op de concurrentie voorkomen. Deze omvatten voorwaarden waaraan de steun moet voldoen: zij mag niet-discriminatoir zijn, moet beperkt zijn in de tijd en beëindigd worden zodra marktomstandigheden dat toelaten.

Steun moet beperkt worden tot wat absoluut nodig is in de crisis en geen voordelen inhouden voor aandeelhouders ten koste van belastingbetalers. Daarnaast moet er sprake zijn van een passende vergoeding op de steun, geen agressieve marktstrategie op de rug van de staatssteun en tenslotte een passende follow up via structurele aanpassingsmaatregelen in de sector en/of individuele financiële instellingen die steun ontvangen.

Deze beoordelingscriteria zijn op zichzelf redelijk duidelijk, de toepassing op ING echter allerminst. Brussel gelast de afstoting van een omvangrijk pakket bedrijfsonderdelen om te voldoen aan de voorwaarde van passende follow-up.

Ter vervulling van die voorwaarde is dat echter volstrekt overbodig. De Nederlandse staatssteun is allerminst goedkoop en de prijs voor de garantie op de Alt A hypotheekportefeuille is zelfs nog aanzienlijk verhoogd. De bedrijfsonderdelen die afgestoten moeten worden zijn noch extreem verliesgevend, noch bovenmatig riskant waardoor ze terugbetaling van de steun in gevaar zouden brengen.

De verkoop is ook niet nodig om geld voor de terugbetaling op te brengen. ING heeft een ruim solvabiliteitsvermogen, recent haar vermogen nog versterkt door een aandelenemissie waaruit de helft van de directe staatssteun al weer afgelost kon worden, en is in 2009 winstgevend. Aan de steunvoorwaarden wordt ruimschoots voldaan en het herstructureringsplan behoeft derhalve geen aanvullende maatregelen te bevatten.

Ook voegt mevrouw Kroes een extra criterium toe: ‘De Commissie maakt in haar aanpak een onderscheid tussen gezonde banken die beperkte staatssteun nodig hebben tijdens een algemene vertrouwenscrisis en banken die ongezond zijn en veel en vaak overheidssubsidies nodig hebben om te kunnen voortbestaan’.

Gezonde banken, zoals veel banken in Frankrijk of Italië, hoefden niet te herstructureren en hoefden alleen aan te tonen op de lange termijn levensvatbaar te zijn. De ongezonde banken kwamen in de problemen doordat ze te grote risico’s hadden genomen. Zij hadden herhaaldelijk grote hoeveelheden steun nodig. Zo was in het geval van ING een herstructureringsplan nodig om de langetermijnlevensvatbaarheid te waarborgen zonder verdere staatssteun en om de gezonde concurrenten die minder steun hebben ontvangen te beschermen.

Brussel meent dus dat de langetermijnlevensvatbaarheid van ING niettegenstaande haar huidige vermogenspositie niet verzekerd is. En Brussel meent ook dat de levensvatbaarheid van ING afhankelijk is van het uitvoeren van de opgelegde maatregelen, waarvan afstoting van de verzekeringstak de belangrijkste is. Hoe komt Brussel tot dat oordeel? En welk mandaat heeft Kroes om zich dit oordeel aan te meten?

Een zodanig mandaat valt niet te ontlenen aan de eerder geciteerde Richtsnoeren. Deze beogen het verstoren van concurrentieverhoudingen te voorkomen en maken daarbij geen onderscheid tussen zogenaamd ‘gezonde’ en ‘ongezonde’ banken.

Er vindt hier een niet gelegitimeerde oprekking van bevoegdheid plaats, waarmee de eurocommissaris zich een oordeel aanmeet dat toekomt aan de nationale toezichthouder, in casu DNB, die beoordeelt of een Nederlandse bank ‘gezond’ is of niet. DNB is daartoe in staat omdat zij permanent over alle benodigde informatie beschikt.

‘Onze rol is het beperken van concurrentieverstoringen ten gevolge van staatssteun’, zegt mevrouw Kroes terecht. Maar Brussel beperkt zich daar allerminst toe. Het aan ING opgelegde herstructureringsplan heeft met concurrentiebewaking niets te maken en lijkt meer op een onterechte strafmaatregel. Het zou goed zou zijn als de Europese ministers van financiën het mandaat en het optreden van de eurocommissaris tegen het licht zouden houden en haar eerdere beslissingen zouden evalueren.

Sylvester Eijffinger
Dick van Wensveen (emeritus hoogleraar Financiële Instellingen aan de UvA en Erasmus Universiteit Rotterdam)
Zie Het Financieele Dagblad van 9 en 16 januari 2010