(FD Essay door Sylvester Eijffinger en Edin Mujagic).
Europa is altijd de winnaar in Karlsruhe
Afgelopen week is het permanente euronoodfonds (ESM) officieel opgericht. Dat zou onmogelijk zijn geweest zonder het ‘ja’ van het Duitse Constitutionele Hof in Karlsruhe op 12 september. Een ‘ja’ dat volgens velen in feite een ‘nee’ was. De rechters hebben weliswaar het noodfonds niet direct afgeschoten, maar wel voorwaarden gesteld die lastig te vervullen zouden zijn. Karlsruhe zou in de kern anti-Europees zijn.
Dit lijkt typisch een voorbeeld te zijn van wensdenken en redeneren naar de gewenste conclusie toe. In werkelijkheid is het Hof in Karlsruhe namelijk zeer pro-Europees. De rechters hebben als het ware ‘ja’ geroepen, terwijl ze tegelijkertijd ‘nee’ schudden met hun hoofden. Dát is onze conclusie na een bestudering van álle relevante uitspraken van het Duitse Hof.
De eerste relevante uitspraak is het zogeheten Maastrichtoordeel van 12 oktober 1992. Toen oordeelden de hoogste Duitse rechters dat het Verdrag van Maastricht, de geboorteakte van de Europese muntunie en de euro, niet in strijd was met het democratisch principe en de Duitse grondwet. Enkele jaren later, in maart 1998, boog Karlsruhe zich over verschillende klachten tegen de Duitse deelname aan de euro, vanaf 1 januari 1999.
Ondanks serieuze bezwaren van onder meer de Deutsche Bundesbank over de deelname van Italië en België, oordeelde het Hof dat de Duitse deelname te rijmen is met de grondwet. In 2009 was er vervolgens het Lissabonoordeel, over het Verdrag van Lissabon. In september 2011 volgde het oordeel over het tijdelijke noodfonds (EFSF) met in september dit jaar een oordeel over het permanente noodfonds (ESM). Het Verdrag van Lissabon mocht doorgaan, net als het tijdelijke en permanente noodfonds voor de redding van de Europese munt.
Eén constante in al die uitspraken sinds 12 oktober 1992 is dat het Hof steeds weer aanvullende voorwaarden en eisen formuleert, maar nooit stevig op de rem trapt en zo de Europese integratie vertraagt, laat staan dat het Hof aan de handrem getrokken heeft. Feit is dat in álle oordelen sinds 1992 over Europese integratie, Europa altijd de winnaar was in Karlsruhe. Alleen al het feit dat het Hof keer op keer aanvullende voorwaarden stelde, wijst er duidelijk op dat Karlsruhe zeer pro-Europees is.
Immers, het Hof is altijd gevraagd zich over voorgenomen plannen, gemaakte regels en/ of getekende verdragen uit te spreken. Had het Hof zich strikt opgesteld, dan waren de ‘ja, mits’- uitspraken nooit mogelijk geweest. ‘Ja, mits’ impliceert dat de plannen, regels of verdragen op dat moment blijkbaar niet afgewezen kunnen worden, maar ook niet voldoen aan de toets.
Anders gezegd, de hoogste Duitse rechters hadden ook kunnen kiezen voor een ‘nee, tenzij’- formulering. Die formulering had bijvoorbeeld destijds de invoering van de euro zeer zeker aanzienlijk vertraagd en het Verdrag van Lissabon afgeschoten. Het is een duidelijke keuze van de Duitse rechters om keer op keer, tot op de dag van vandaag, ‘ja, mits’ te zeggen.
Daaruit blijkt dat het Hof principieel een voorstander is van meer Europese integratie. Dat is de reden waarom Karlsruhe het verbreken van de ‘no bail-out’-clausule toch geaccepteerd heeft, het opkopen van staatsobligaties door de Europese Centrale Bank en het afgeven van garanties van Duitsland voor overheidsschulden van andere landen niet afgekeurd heeft.
Een tegenwerping kan zijn dat het Hof in zijn uitspraak uit 1992 duidelijk gesteld heeft dat de Duitse deelname aan de euro erop geconditioneerd is dat de muntunie een ‘Stabilitätsgemeinschaft’ moet zijn en de euro een net zo stabiele munt moet zijn als de Duitse mark. Het Hof stelde dat het uittreden uit de eurozone de ultieme stap kan zijn als de muntunie geen Stabilitätsgemeinschaft meer blijkt te zijn.
Maar wie zijn hoop daarop vestigt, heeft in september dit jaar een koude douche gekregen. Het Hof stelde namelijk dat als de muntunie geen Stabilitätsgemeinschaft ís, die stabiel kan worden gemaakt door nieuwe politieke beslissingen. Oftewel: dat de muntunie nu niet stabiel is, is sinds dit jaar aanvaardbaar voor het Hof. Alleen al het feit dat het Hof geen onoverkomelijke bezwaren had tegen het permanente noodfonds is veelzeggend.
Het is lastig te rijmen dat de euro, die net zo stabiel en sterk als de Duitse mark zou moeten zijn, blijkbaar een permanent noodfonds nodig heeft. Ondanks deze tegenstrijdigheid vond Karlsruhe het prima. De rode draad in alle uitspraken van het Duitse Hof over Europese verdragen is dat het zich keer op keer in allerlei bochten wringt om het proces van verdergaande Europese integratie toch mogelijk te blijven maken. Het Hof zou over enkele maanden een halt kunnen toeroepen aan het programma van de Europese Centrale Bank om onbeperkt staatsobligaties van de zwakke eurolanden met een maximale looptijd van drie jaar op te kopen (OMT). Maar wie daarop hoopt, zal tegen die tijd nog een stevige dreun te verwerken krijgen.
Er is wel één zaak waarmee voor de toekomst rekening gehouden moet worden en dat Duitse anti-eurogroeperingen enige hoop kan geven. In alle uitspraken tot nu toe die iets met de Europese muntunie te maken hadden, kon Karlsruhe zich uitsluitend op gemaakte afspraken, aangenomen resoluties en getekende verdragen baseren.
Zo rechtvaardigde het Hof de Duitse deelname aan de muntunie met de verwijzing naar het feit dat de Duitse Bondsdag altijd de mogelijkheid heeft ‘nee’ te zeggen. Zeker omdat de Bondsdag op 2 december 1992 een resolutie aangenomen heeft dat hij ‘zich zal verzetten tegen elke poging om de criteria voor de deelname aan de euro te verzachten en erop zal insisteren dat de transitie naar de muntunie strikt op basis van de criteria plaatsvindt’.
Dat vond het Hof voldoende. De rechters konden de verdragen toen niet relateren aan de werkelijke ontwikkelingen. In 1992 was er geen muntunie, in 1998 geen euro en in de laatste jaren geen noodfondsen die operationeel waren. Vroeg of laat komt er echter een moment dat het Hof zich behalve op afspraken, resoluties en verdragen ook op de werkelijkheid moet gaan baseren.
De euro bestaat al ruim een decennium en de rechters zouden kunnen oordelen dat dit een voldoende lange periode is om na te gaan of de euro een tweede Duitse mark is. Hetzelfde geldt voor de muntunie. De rechters 
hebben op zich voldoende feitelijke gegevens voorhanden om na te gaan of de eurozone een stabiele of inflatoire muntunie is.
Of ze kunnen het Europese monetaire beleid toetsen aan de statuten van de Europese Centrale Bank. In die statuten is onder meer bepaald dat monetaire financiering aan eurolanden streng verboden is, dat de centrale bank volkomen onafhankelijk van de politiek moet opereren en dat prijsstabiliteit de enige doelstelling van het monetaire beleid mag zijn. Ook zullen de rechters dan weten hoe beide noodfondsen geopereerd hebben in plaats van af te moeten gaan op hoe zij zouden moeten functioneren.
Aangezien het Hof zich tot nu toe in allerlei bochten gewrongen heeft verdere Europese integratie niet in de weg te staan, menen wij dat de kans groot is dat de situatie in de eurozone een lange tijd zeer instabiel moet zijn, met grote overheidstekorten, hoge staatsschulden en aanhoudend hoge inflatie, willen de rechters in Karlsruhe uiteindelijk een ‘nein’ uitspreken.
